Структура городской власти.

Вот что мы имеем на данный момент:

Как и обещал, даю характеристику и анализ своей схемы, отражающей в виде ориентированного графа структуру городской власти. Вначале необходимо сделать некоторые пояснения касательно самой схемы. Итак:

Первое:

громада выбирает Городской Совет (ГС) и Городского Голову (ГГ).

Здесь все понятно, единственное, что хотелось бы уточнить, что громада не аморфна, она состоит не только из отдельных избирателей, но и из их кластеров, объединений различного уровня структурированности: от пенсионеров на скамейках (которых, как показывает практика, не стоит недооценивать)) и объединений жилых домов, до профобъединений, различных общественных организаций, криминальных, бизнес групп, этнических сообществ и даже сообществ в социальных сетях, роль которых возрастает (в виде центра притяжения здесь в том числе можно рассматривать известных блогеров с большим количеством подписчиков). Этот момент я и отразил на схеме в виде точек неоднородного размера и разных расстояний между ними.

Чем лучше (лучше не означает больше, здесь действует принцип необходимости и достаточности или оптимальности) структурировано общество, чем проще коммуникация между его элементами, тем более оно устойчиво по отношению к внешним воздействиям. В демократических обществах, кроме вертикальных связей, задействованы и горизонтальные, они несут свою часть нагрузки и делают систему устойчивей, в авторитарных — горизонтальные связи практически исключены из системы государственного управления, общество (как правило, но не обязательно) на фиктивных выборах делегирует свои полномочия на самый верх, после чего фактически исключается из системы принятия решений, его возможности влиять на власть стремятся к нулю.

Плохо развитые общества наиболее аморфны.

Второе:

Горсовет проводит свою работу сессионно. Сессия состоит из пленарных заседаний, где голосуются решения, и работы постоянных комиссий, которые в т.ч.:

изучают вопросы, контролируют исполнение решений горсовета и исполнительного комитета в рамках своих компетенций, готовят проекты решений горсовета.

Временные контрольные комиссии, как понятно из названия, создаются для осуществления контроля по определенным советом вопросам из числа депутатов совета, их полномочия заканчиваются с принятием советом решения по результатам их работы. Важный момент: для создания временной контрольной комиссии нужно чтобы за проголосовало не менее трети депутатов совета.

Третье:

Исполком. Количественный состав определяется советом. Персональный — советом по предложению городского головы. Важный нюанс: свои полномочия исполком осуществляет и после прекращения полномочий совета и городского головы до тех пор, пока не будут избраны новые, которые сформируют другой исполнительный комитет. Этот орган вообще обладает уникальной автономностью, простите за двусмысленность. Но об этом поговорим позже.

Возглавляет исполком городской голова, в состав входят также его заместитель (заместители), секретарь совета (часто исполняет функции управляющего делами(секретаря) исполкома), а также руководители департаментов, управлений и др. исполнительных органов совета. Важно!! В состав исполкома не могут входить депутаты совета (кроме секретаря совета), но по регламенту Одесского ГС депутаты могут принимать участие в его работе (правда, не совсем понятно, каким образом это участие влияет на его работу).

Полномочия исполкома смотрите в ст. 52 «Закона о местном самоуправлении», а также в регламенте Одесского Горсовета. Очень занимательный перечень, учитывая ограниченное влияние депутатов совета и весьма обширное Городского Головы на его работу. Важно!! Исполком рассматривает проекты решений по бюджету, целевым программам, программам социально-экономического развития и, характерное для нашей страны размытое «и другим вопросам», которые вносит на рассмотрение совета. Координирует (а значит и влияет на) деятельность исполнительных органов совета (управлений, департаментов и др.), а также заслушивает отчеты руководителей объектов коммунальной собственности.

Четвертое:

Городской голова (ГГ). Его полномочия описаны в «Законе о Местном самоуправлении», ст.42, п.4. Я лишь отмечу некоторые, по моему мнению, излишества, которые делают ГГ плохо контролируемым, как громадой, так и советом, что отчетливо видно по сложившейся ситуации в Одессе.

Например, в ст.42 , п.4 в п.п. 2 и 3 содержится следующее:

2) организует в пределах, определенных этим Законом, работу соответствующего совета и его исполнительного комитета;

3) подписывает решения совета и его исполнительного комитета;

Мне интересно, почему функциями организации работы совета и подписи его решений наделен ГГ, а не секретарь совета? С исполнительным комитетом понятно, ведь это исполнительная ветвь власти. Но почему совет? Для примера, странно было бы, если Президент таким же образом влиял на работу ВРУ. Все бы кричали про узурпацию, а здесь в чём принципиальное отличие? И не достаточно ли того, что прописано в пп.5, 6 и 7:

5) вносит на рассмотрение совета предложения о количественном и персональном составе исполнительного комитета соответствующего совета;

6) вносит на рассмотрение совета предложения по структуре исполнительных органов совета, аппарата совета и его исполнительного комитета, их штатов, установленных в соответствии с типовыми штатов, утвержденных Кабинетом Министров Украины;

7) осуществляет руководство аппаратом совета и его исполнительного комитета;

И даже здесь, почему руководство аппаратом совета также находится в руках ГГ, а не секретаря совета и/или его заместителя? Ведь это дополнительный и избыточный рычаг влияния на работу совета.

Но самым показательным в этом отношении является пп.8:

8) созывает сессии совета, вносит предложения и формирует повестку дня сессий совета и председательствует на пленарных заседаниях совета;

Почему ГГ вообще должен председательствовать на сессиях совета? Ему больше заняться нечем в городе? Ведь, когда в сторону ГГ звучат какие-либо политические претензии в ответ можно услышать: оставьте его в покое, его дело чинить канализацию, следить за состоянием дорог и т. д. и т. п., то есть постулируется, что ему достаточно быть хорошим хозяйственником. Так зачем хозяйственнику и вообще исполнительной ветви городской власти настолько контролировать работу законодательной? Разве не с лихвой достаточно тех полномочий, которыми ГГ обладает, как сам по себе, безотносительно к его деятельности в совете, так и в качестве главы исполнительного комитета.

Интересен также п.6:

6. При осуществлении предоставленных полномочий сельский, поселковый, городской голова является подотчетным, подконтрольным и ответственным перед территориальной громадой, ответственным - перед соответствующим советом, а по вопросам осуществления исполнительными органами совета полномочий органов исполнительной власти - также подконтрольным соответствующим органам исполнительной власти. Сельский, поселковый, городской председатель ежегодно отчитывается соответственно сельской, поселковой, городской рады об осуществлении государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности исполнительными органами соответствующего совета.

Мне интересен комментарий юристов и подробное разъяснение, в чем кардинальная разница между подотчетным, подконтрольным и ответственным с точки зрения закона и возможных санкций за его неисполнение? Ведь здесь очевидно, что самые широкие полномочия для контроля отведены территориальной громаде, у которой на самом деле, в силу разных причин, меньше всего возможностей их осуществить.

Есть еще много моментов, которые можно обсудить, но пока я хочу ограничиться этими и перейти к выводам.

 У кого-то может возникнуть резонный вопрос, почему именно сейчас я решил заострить на всем этом внимание. Ведь эта система в подобном виде работает давно.

Мой ответ — процесс децентрализации, который меняет баланс сил в государстве, а особенно на местах. Раньше у ГГ не было столь значительных, как финансовых, политических, так и силовых ресурсов. В результате децентрализации значительная часть налоговых сборов остается в городе (это помимо государственных дотаций), городские власти, в первую очередь в лице ГГ и фактически подконтрольного ему исполнительного комитета получают значительно больше степеней свободы по отношению к центру. На фоне плохо развитого гражданского общества, низкой политической активности громады это делает их хозяевами положения в городе. На практике ГГ наделяется автономностью, влиять на него оказывается сложнее. Фактически наделяется полномочиями местного царька, особенно с учетом того, что в его распоряжении есть по сути карманный силовой блок в виде Муниципальной охраны.

  Это помимо различных неофициальных силовых групп в виде прикормленных «патриотов», спортсменов и разнообразных охранных фирм, которые можно рассматривать в качестве городского аналога ЧВК на уровне государств с поправкой на масштаб, конечно. Город потихоньку превращается в феод, но в данном случае ещё неизвестно, кому вассал служит на самом деле. Кстати, помнится, подобная идея создания силового блока под контролем городского головы проталкивалась в конце 90-х, но, разумеется, при Кучме ей не суждено было реализоваться. А тогда никакой децентрализацией даже отдаленно не пахло (хотя с монополией государства на насилие ситуация была не лучше сегодняшней), но и в тех условиях старик осознавал опасность такого шага.

Я не выступаю против децентрализации как таковой. Она необходима по многим причинам. Но считаю, что таким образом, как эта программа реализуется сейчас, в сегодняшних реалиях, она несет угрозу целостности и вообще существованию государства.

Причин тому несколько: это в первую очередь внешняя агрессия, в условиях которой этот процесс не добавляет стране устойчивости. Но также это и крайне избыточная автономность городского головы - его чрезмерное влияние на городской совет следует существенно ограничить, а основная деятельность сводиться к функциями исполнителя решений ГС, т. е. того самого пресловутого хозяйственника, о котором так много говорят. Политические амбиции ГГ прекрасно реализуются через лидерство в политической партии. В нынешних же условиях, когда в дополнение к всему перечисленному, ГГ контролирует ещё и самую большую фракцию горсовета, он остается лишь условно ответственным перед громадой, а по сути вообще не подконтрольным.

Кстати, это опьянение собственной свободой было хорошо заметно в ходе визита Президента в Одессу, когда по факту городские власти выставили его клоуном, и тому пришлось все это проглотить.

 Кто-то скажет, я нагнетаю. Но давайте представим (возможно, и напрягаться особо не придется), что сложилась ситуация, когда ГГ работает в интересах враждебно настроенного государства и/или коррумпирован криминалитетом, по сути лоббирует его интересы. Раньше у центра было вполне достаточно рычагов влияния на городскую власть, чтобы в экстремальных случаях ограничить или пресечь крайне неблагоприятное развитие ситуации. Финансовых, политических и силовых. А что сейчас, когда в руках ГГ сосредоточено столько полномочий, финансовая независимость, он имеет карманные силовые структуры, самую большую фракцию в горсовете, подконтрольные СМИ? Все это условиях неослабевающего внешнего давления на нашу страну, тотального недоверия к центральной власти внутри, когда её любые попытки решительно навести порядок могут привести к социальному взрыву, будут восприняты обществом в штыки. Кто может защитить интересы громады в этом случае? Только сама громада. Но пока это миф. И не только в силу инертности людей, плохой осведомленности в области своих прав и малого желания их отстаивать, неверие в свои силы. Настоящая децентрализация осуществима только в условиях, когда громада станет больше, чем суммой отдельных единиц, плохо организованных и легко манипулируемых. Но при сегодняшних раскладах это может произойти очень не скоро, потому что вера людей в то, что они могут что-то изменить будет еще долго разбиваться о непреодолимую стену из связки власти и криминалитета, охраняемую с одной стороны силовыми структурами всех мастей, а с другой бойцами информационного фронта, забалтывающими любые проблемы. И которая практически не разбиваема изнутри, без крайних силовых сценариев. А подобного для нашего многострадального города никак не хочется.

Мой рецепт таков:

1- изменения в Закон о местном самоуправлении, которые выравнивают баланс сил разных ветвей власти, ограничивают влияние городского головы на горсовет, а также делают исполком равно подконтрольным горсовету и городскому голове (как происходит сейчас — см. схему, где четко видно количество стрелок, означающее влияние и/или контроль и подтверждающую тот факт, что именно у городского головы такого влияния больше всего, оно фактически не ограничено)

2- системное информирование населения о его правах и методах их осуществления. Стимулирование его активности, веры в возможность влиять на власть и ситуацию в городе.

3- наведения порядка на рынке охранных услуг, в деятельности расплодившихся общественных организаций, которыми фактически прикрывается криминал, равенство перед законом всех, не зависимо от политических предпочтений. Т.е. возврат государству монополии на насилие. Другой путь, если государство не справляется с этой функцией или концепция его развития предполагает иное, — дать возможность людям защищать себя самостоятельно: разрешение на ношение короткоствольного оружия всем категориям граждан, кто не подпадает под очевидные ограничения.

Я намеренно не пишу «про все хорошее и против всего плохого», но ограничиваюсь конкретными предложениями.

Уверен, этих шагов достаточно, чтобы выровнять ситуацию, дать возможность городам в Украине нормально развиваться, а не делать их заложниками криминально-олигархических групп.